about 2 years ago

最近台北市政府充滿了各式各樣的BOT,新聞鬧得沸沸洋洋,剛好接到一份研究新聞專題的作業,了解整個BOT的運作程序和實際狀況和案例花了我好些時間,於是決定把我蒐集到的資料整理成容易吸收理解的資訊,並且附上資訊來源,讓大家可以用更簡單、容易理解的方式了解我們的政府是怎麼運作的。同時我想探討一些關於制度面上的問題。

發生什麼事?

首先先來看這則新聞, 假文創真圖利? 松菸大樓權利金僅繳56萬,簡單的說就是,松菸誠品(其實正名叫做台北文創大樓)是一件BOT案,而2013年他只繳交了56萬的權利金給台北市政府。那我們就來深入理解到底發生什麼事。


▲ 這棟大樓2013年只繳交了56萬的營運權利金給台北市政府,圖片引用自台北市文化局

理想上的BOT

也就是Build-Operate-Transfer, 興建,營運,移轉,也就是政府想蓋一棟公共建設但不想花錢,決定請別人來蓋,並且給別人營運特許期,期滿結束後整棟公共建設再還給政府。

在台灣,BOT的法源來自於政府民國83年制定的「獎勵民間參與交通建設條例」(獎參條例),民國89年政府又公佈「促進民間參與公共建設法」(促參法),兩者的差別在於前者適用的對象主要為交通建設,促參法則適用於所有公共建設。

BOT的執行程序分為五階段,前置作業、公告、備標、甄審、議約與簽約。你可以想像成你想蓋一棟大樓請別人來標時,要做哪些事情,第一個當然是研擬目標,思考你蓋這棟大樓的目的是什麼,有哪些前提是一定要廠商做到的,參加標案的公司有什麼條件。再來是公告,把你的需求跟別人講。接下來就是請廠商準備標案,讓廠商來申請,因此稱為備標。再來就是選擇得標廠商的過程,稱為甄審。最後是和得標者議約和簽約。

一般的BOT會經過這五階段,那我們就直接來看實際上會怎麼運作。

實際上的BOT

感謝台北市政府,他們在5/4的時候把松菸文創BOT的契約和相關公文公佈出來,所以我們有個非常實際的案例可以考究。接下來我會以松菸誠品BOT為案例,直接跟大家探討BOT的制度問題

松菸BOT申請須知

計畫目標(申請須知PDF p.10)

提供文化創意產業進駐,創造多元平臺讓創作者、平臺經營者和消費者間緊密互動以利文化創意產業創作/研發、發行/生產、行銷三個階段管道的暢通;並期健全文化創意產業上、中、下游之經營體質,營造優質發展環境,促進文化創意產業永續發展。

所以當出公告時,市政府的目標是要提供文化創業產業進駐,並創造優質發展環境

業務經營範圍(申請須知PDF p.16)

主體事業: 文化創意產業區及周邊資源區之空間量體應至少佔總容積樓地板面積 65%。
附屬事業: 附屬事業區之空間量體至多不超過總容積樓地板面積 35%

那什麼是主體事業呢?我們可以在申請書的PDF p.6找到,也就是

主體事業

指依據經濟部中央文化創意產業定義與範疇之文化創意產業區(文化創意產業、數位內容產業),及周邊資源區(工商服務顧問公司):
A. 文化創意產業:視覺藝術產業、音樂與表演藝術產業、文化展演設施產業、工藝產業、電影產業、廣播電視產業、出版產業、廣告產業、設計產業、設計品牌時尚產業、建築設計產業、創意生活產業、數位休閒娛樂產業。
B. 數位內容產業:數位遊戲產業、電腦動畫產業、數位學習產業、數位影音應用產業、行動應用服務產業、網路服務產業、內容軟體產業、數位出版與數位典藏。
C. 工商服務顧問公司:如行銷顧問業、法律事務所、智財業等。

附屬事業

指於本基地上開發經營主體事業以外之事業,如餐飲美食業、銀行業等。

財務計畫(申請須知 p.18)

當初BOT的公告文件上,也寫了權利金包含了兩部份,開發權利金營運權利金,開發權利金就是得標者必須在特許營運期間內(就松菸來說,是50年),分期付款給政府的權利金,你可以直接想像成這就是營運期間繳給政府的租金,本文件指出不得少於12億元

另外,營運權利金指的是營運期間每年賺到的錢要分多少給政府,也就是每年繳給政府的保護費。申請條件為依照每年營業總收入0.5%繳交營運權利金。最後得標的公司叫做台北文創,講台北文創沒有多少人知道,但是講背後的股東你們就一定聽過,叫做富邦建設(50.1%股權)和台灣大哥大(49.9%股權)。所以這棟大樓其實叫做台北文創大樓。台北文創以13億的開發權利金得標,營運權利金為每年營業總收入的0.5%。但是你可能不知道,當年有另一家公司「漢洋建設」也申請了標案,並且開出了16.5億的營運權利金,但是他卻沒有得標,為什麼呢?

答案是BOT得標並不是看價格,而是看最有利

BOT 的最有利標

以前政府的標案通常是採取價格標,也就是開出一份規格,誰做得到而且出價最低,誰就得標。因此很多廠商會去打聽出價最低的競爭對手是誰,然後用比對方低一些些的價格投標。但BOT是完全不同的玩法,BOT採取的是最有利標,由甄審委員會決定誰得標,一般來說甄選委員的人數約為7~17位,產生的方式是依照行政院公共工程委員會的「民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法」,請翻到第四條。

甄審會置委員七人至十七人,由主辦機關首長就具有與申請案件相關專業知識或經驗之人員派兼或聘兼之,其中外聘專家、學者人數不得少於二分之一。
前項人員為無給職。但非由本機關人員兼任者,得依規定支給兼職酬勞。
第一項外聘專家、學者,應自主管機關建立之建議名單中遴選後,簽報主辦機關首長或其授權人員核定。未能自該名單覓得適當人選者,得敘明理由,另行遴選後簽報主辦機關首長或其授權人員核定。
前項建議名單,由主管機關公開於資訊網路。
第三項擬外聘之專家、學者,應經其同意後,由主辦機關首長聘兼之。

這些甄選委員的產生是不受民代監督的,根據法規,挑選的時候應該從行政院的專家學者資料庫中挑選,並且再呈報機關首長核定。但是法條最後面又寫,未能自該名單覓得適當人選者,得敘明理由,另行遴選後簽報主辦機關首長或其授權人員核定,實際上運作會發生什麼事情呢?當然是挑選出「首長核可的人選」。我們可以投機關首長所好選出體察上意的委員。

論匿名的審查制度

再來是探討甄審委員選出「最有利標案」的方式,我們直接以松菸的BOT申請公告為例。

詳情可以松菸BOT參考申請書的p.38頁甄審計畫,裡頭寫了甄審的作業程序。簡單的說就是以評分高低決定是否得標,滿分一百分,如果你想打超過90分或低於70分,要給意見敘明理由,並替所有合格申請者排序。最後以無記名的方式把分數和排序名次投到黑箱子,然後合計名次總和最低者取得最優申請人資格。

5/19(二),我在課堂的報告上闡明這件事情,並且指出匿名的制度充滿了可操作性,評審委員的評分不透明將導致沒有人能替決定負責。當時課堂上的戴天時老師向我說明,這樣制度的設計是為了避免評選委員給出了不利的評分與評鑑後,遭受大公司的追殺與壓迫,並以教評會的例子舉例說明,表達教評會在對老師做教師評鑑時,同樣會以無記名投票的方式進行處理,決定教師是否升等或懲處。

聽起來很有道理,用匿名的方式來規避行政責任,當時戴老師語重心長的向我及課堂同學說,沒辦法,這就是人性。如果你直接指出對方缺失,並且打出低分的考核,對方未來會對你懷恨在心,只有透過這種方式來把責任拋給無記名的制度,才能避免這樣的事情發生。

當下我沒有反駁什麼,但這個議題仍在我心中持續思索,久久迴盪不去。我是個工程師。我們所受的教育就是要根據自己的知識,還有實際的狀況做出最適當的決策,並且對自己做出的決定負責。當然決定可能是對的,也可能是錯的,這些都可以事後檢討與受到大眾公評。但如果只是因為怕被打壓、怕被別人懷恨在心、怕受到各種壓力追殺,而不敢對自己的評論與審核負直接的責任,那至始至終,我們只是在逃避問題而已,把責任這件事情交給匿名的保護傘,最後造成各種弊端,只能由整個組織來承受苦果。我認為這絕對不是一個負責任的組織該有的作法。假設有一間公司因為CEO不敢決定是否投資1000萬研發某項技術,因為可能成功也可能失敗,於是找了一群主管匿名投票決定,最後投資失敗了,帳面上出現一筆巨大的損失,CEO可以跟董事會說「對不起,當初我們是用匿名的方式表決的,我找不出人為這次的失敗負責」嗎,董事會絕對會直接fire掉這個CEO

在程式設計師的世界裡,有一句話是這麼說的。

Given enough eyeballs, all bugs are shallow
讓夠多人看到原始碼,錯誤將無所遁形

越透明越公開,錯誤與問題就會越少。

這裡有一篇曾任桃園污水處理BOT案甄審委員的心得,同樣探討黑箱作業如何造成BOT的問題,相當值得一讀。總而言之,我認為責任不應該透過制度去匿名化,你可以做出事後來看不適當的決策,但是你可以說明你當初這樣做的理由,在當時的時空背景下有什麼因素,最後交由大眾公評,讓我們知道下次該怎麼改進。每個人都會犯錯,我們不可能討每個人喜歡,總要有人當烏鴉,一個開明的組織文化應該是保護那隻烏鴉,避免那隻烏鴉受到其他人的攻擊與排擠,而不是大家都不理那隻烏鴉,害他最後被排擠受到傷害,然後我們再躲到角落告訴自己的下一代,以後不要學他那麼傻。

這樣的制度最後發生什麼事

後來的故事就像台灣八點檔的爛尾連續劇一樣,瑣碎的新聞不停的跳出來,但是大多數的民眾默默的拿來配飯,因為也不能改變什麼。松菸大樓裡頭最後蓋了「文創辦公室」、「文創商場」、「表演廳」、「電影院」、租一天要76萬元的「台北文創會所」(官方已經於2015/2/5修改成租一整天約53萬),以及一晚要價萬元,被網友批評只會擺一堆書的文創旅館

文創辦公室一坪租金2200元(周遭辦公室一坪1200~1700),被批評太貴,一般文創業者租不起,文創商場的租金每個月1050元,被批評太便宜,但是租的人是誠品。因為辦公室太貴沒人租,最後只好請台灣大哥大開一間100坪,全台灣最大的數位生活體驗門市幫忙使用辦公室支付租金,順帶一題,台灣大哥大進駐後也算是文創相關產業,因為他屬於「數位內容產業」,一切都合法。

誠品後來以二房東的身份承接了電影院、表演廳、開了書店、商場和旅館。台北市政府廉政委員徐嶔煌表示:根據國稅局的資料,誠品商場2014年開了11億3000萬的發票,電影院開了4000萬元,音樂廳開了1400萬元,合計約12億元。但是這些發票是以誠品的名義開的,不是BOT的簽約者台北文創。台北文創只有收到誠品繳納的租金,才會發生2013年只繳交56萬,2014年預估不到200萬的營運權利金給台北市政府的神奇事情。當然誠品生活總經理兼副董吳旻潔也開記者會表達,我們2014年雖然營業額12億,但其實還是賠139萬,還有一坪一萬元的租金是成本考量我們還是有一坪500~600的專櫃,但是松菸內店家說,根本沒聽過500~600元的專櫃在哪裡,議員表示,是多個設計師合租才有這樣的價錢,而且整棟商場才1,2處。

最後,台北文創大樓變成誠品生活松菸店,進駐的文創廠商指控一坪一萬元,還外加20%左右的營業抽成,回過頭來看當初BOT的目標,「提供文化創意產業進駐,創造多元平臺讓創作者、平臺經營者和消費者間緊密互動以利文化創意產業創作/研發、發行/生產、行銷三個階段管道的暢通;並期健全文化創意產業上、中、下游之經營體質,營造優質發展環境,促進文化創意產業永續發展。」,實在是非常諷刺。

結語

老實說,整理這些新聞,咀嚼這些資料花費我很多時間,我幾乎把松菸BOT的申請書完整看過一遍,搭配一些現行的新聞去理解到底發生什麼問題。平常這些新聞因為太過瑣碎,對一般老百姓沒什麼意義,往往看一看就過去了,根本不知道背後到底發生什麼事情。我希望可以透過這篇文章讓大家了解松菸BOT,並且引發思辨,讓大家思考制度可能會造成的問題,這才是一個公民社會該有的討論。再來另一個原因是希望大家在檢討這個制度的同時,千萬不要忘記「初衷」是什麼,就算收到誠品的千分之五營業額,每年600萬又怎樣?600萬對政府來說根本不是多大的收入,重點是當時開辦BOT的目的是為了「培植弱勢文創產業發展」,如果只是為了收到600萬,讓這棟大樓被誠品買走,直接合法,那麼就是捨本逐末,忘記當時開辦BOT的初衷。

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